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改革开放以后,为了适应经济社会发展和城市化快速推进的需要,我国加快了设市进程,设市模式也从“切块设市”为主演变成“整建制改市”为主。但是,随着时间的推移,人们对“地市合并”,“市领导县(市)”,“整县改市”等体制有了一些质疑,许多专家和学者就我国当前市制的状况、利弊以及未来改革的对策等诸多方面发表过许多有益的看法,作为市制核心之一的县级市制理所当然也在此列。县级市是我国目前城市建制中最基层、数目最庞大的政区,它们的发展状况、发展前景直接关系到我国城市型政区体制的发展、完善与否。 笔者以《2004年中国城市年鉴》的数据为基础,以我国1993年的设市标准以及2003年底我国经济社会平均发展水平为主要参照体系,对我国县级市的现况做了具体的分析。分析发现,我国仍有不少县级市2003年的经济社会发展主要指标——包括非农人口比重、三次产业结构、人均GDP、人均财政收入等等——没有达到同年全国平均水平,某些指标(主要是非农人口数量及比重)甚至没有达到1993年的设市标准。 具体而言,我国县级市的发展现状与问题主要表现在以下三个方面: 其一,假性城市化情况非常严重,对我国城市化发展贡献率不高。城市化水平往往是判断一个国家或地区经济发展水平的重要依据。我国绝大部分县级市是广域型的城市建制,所以城市化水平相对较低。截至2003年底,仍有一大批县级市的城市化水平不仅低于同期全国平均水平,甚至低于1993年制定的设市标准。 2003年底,我国平均城市化水平首次突破40%,然而竟有330多个县级市低于这一水平,并且有76%左右的县级市低于1993年按人口密度设置的设市标准(这里的城市化水平指非农人口比重)。这种情况的发生,当然有其历史的原因——我国大部分县级市是在1993年之前设置的,当时的设市标准偏低。然而,经过十余年甚至二三十年的发展,这些县级市仍不能达到1993年的标准,则足以引起我们的警醒和深思。这不仅说明我国县级市的假性城市化相当严重,同时也说明了我国许多县级市对我国城市化发展的贡献率极其有限。 其二,部分县改市之后,并未改变以第一产业为主的经济格局,也未能有力地推进县域经济的健康、快速发展。从市的本质来看,县改市意味着更加有利于第二、三产业的发展,意味着第二、三产业对国内生产总值的贡献远远高于第一产业。2003年底,我国第一产业对国内生产总值的贡献率不到15%,然而一半以上的县级市第一产业所占比重明显高于全国平均水平,还有7%左右的市甚至高达40%以上。2003年底,全国人均国内生产总值9030元,人均财政收入1678元,但我国县级市人均国内生产总值未达到全国平均水平的尚占40%左右,人均财政收入未达到全国平均水平的竟然高达90%以上。事实上,我国有不少县级市名不符实,极少数甚至沦为“贫困”市。可见,我国仍有相当一部分县级市实质上还是传统的县制,只是换了个称呼而已。这种状况造成了不少麻烦,不仅造成统计上的困难,让人们无法准确掌握我国的城市化发展水平,而且不利于人们得出可信的研究结论和做出正确的决策。 其三,当前的县级市体制既不利于城市化的健康发展,也无法适应未来城市化发展的需要。我国设市历史仅仅80余年,前60年实行的是与世界通例相一致的切块设市的“点状”城市模式。但由于“整县改市”这种广域型城市的大力推进,一些非农产业发达且人口相当集中的中心城镇反而失去了设市的机会。在我国沿海地区,一些城镇的城市化发展水平不仅已远远超过1993年的设市标准,也超过了全国经济社会发展的平均水平,甚至超过了内地一些地级市的经济总量,但由于受到体制的制约不能成为建制市。又因为它们还是镇的建制,所以无法得到更大的发展空间和更好的发展条件,从而制约了我国建制城市的健康发展。而且在当前的设市体制下,即便是在社会经济快速发展的时期,城市数目反而出现了不断减少的奇特现象(自1997年国务院叫停县改市后,我国县级市数目从当年的442个减少到2004年底的374个)。 除此之外,当前的县级市制还造成了“市”的概念混乱,城区的盲目扩张又导致土地资源的大量浪费等问题,而实践证明整县改市并不能真正缩小城乡之间的差别。可见这种体制与模式迫切需要改革和完善。 首先,目前县级市体制以稳定为主。县域是我国两千余年来最稳定的一级行政区域,我国绝大部分县级市仍保持原来县域的范围,虽然当前设市模式与世界通行的“切块设市”模式不符,也不符合我国未来城市建制发展方向,但在目前正在推进的市管县(市)改革与乡镇合并改革尚未成熟和完善之前,县级市这种广域型城市建制不宜做大的调整,而应以保持稳定为主。 但自1998年以来,我国已停止县改市,这使部分具备良好设市条件的县域经济因体制所限受到了一定的制约和影响。八年来,不少县域经济已得到长足发展,然而城市数目却在逐年减少,我们认为这极不利于我国城市化水平的提高和经济社会的全面和谐发展,因此建议创新设市模式,或以“适度切块设市”的模式逐渐增设由省管辖的县级市。 其次,加强县下辖市研究与试点。在我国沿海经济发达地区,选择一些发展条件已经成熟的城镇进行县下辖市试点。对于县下所辖城市的标准等问题还可做深入研究。 最后,部分贫困市与更适合发展第一产业的县级市退回原有县制。这些县级市退回县制后,可转而对县域内个别适合发展第二、三产业的小城镇加以重点扶持,如果条件成熟,还可以推行县下辖市的试点。这不仅可以为我国行政区划调整的动态机制做出表率,突出激励与公平,同时也更有利于县域经济的健康、可持续发展。 【作者单位:华东师范大学中国行政区划研究中心】
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