食品安全是衡量人民生活质量和综合国力的一项重要指标，食品安全也是当前公共健康面临的重要问题之一。目前，加强和完善我国食品安全体系，实行缺陷食品召回制度显得格外重要和迫切。然而，建立一个涉及食品生产者、销售者、消费者、监管者等多个利益主体，并且涵盖法律制定、市场监管、部门协调等诸多环节的食品召回体系，仍有一些重大问题急需斟酌。
中国质量万里行杂志 韦闵颜
民以食为天！然而，近来频见于报端的食品安全事件却令人担忧。红心鸭蛋查出苏丹红、多宝鱼药残超标等一系列食品安全事件让人们在饱口腹之欲之时，又不得不担心起自己的健康来。汽车有了缺陷必须召回，难道食品出了问题就不能召回吗？食品召回制度在广大消费者的热盼中，2006年底终于有了眉目。
不久前，有媒体吹风说：“广东将率先立法召回问题食品。”报道称，2006年11月底广东省人大常委会听取了省政府关于《广东省食品安全条例(草案)》的说明。该草案正在“广东人大之窗”上公开征询社会各界的意见。草案就食品召回、食品安全状况检测评价等问题在全国范围内率先做出规定，明确了不符合有关食品标准、存在或可能存在安全隐患的食品，已上市销售的，应立即召回。
据了解，目前全国还没有一部专门的食品安全法律，广东率先制定有关条例对推进国家食品安全立法意义重大。在广东探索的基础上，我国可能在不久的将来迈出食品召回的第一步。然而，在全国范围内建立一个涉及食品生产者、销售者、消费者等多个利益主体，并且涵盖法规制定、市场监管、部门协调等诸多环节的完整有序的食品召回体系，绝非易事。按何种标准召回？谁有权召回？被召回食品如何处理？这将成为立法时需斟酌的核心问题。
难题一：按何种标准召回？
实施食品召回制度的目的是及时收回缺陷食品，避免缺陷食品流入市场对人身安全损害的发生或扩大，维护消费者的利益。
提高食品安全检测水平、健全食品卫生标准，是建立完整的食品安全体系的前提。我国《食品卫生法》虽然对问题食品也有类似的召回规定，但是与国外实行的食品召回制度相比，我国对于缺陷食品的认定过于笼统，可操作性差。合理的食品召回，离不开基础的技术工作，对于缺陷食品的认定，需要相应的标准以资判断。没有科学的检测手段和检测标准，就无法评估一种食品是否安全，召回也就无从谈起。
从监管角度看，依据科学的检测手段和检测标准是实现科学、公正执法的先决条件。监管部门如果要强制企业召回某个食品，就必须做到既要有法可依，又要有标准可循。只有有针对性地强制企业召回特定的问题食品，才能够做到不枉不纵。
从生产经营角度看，一方面，需要有对食品生产经营的全过程进行控制的技术，确保出现食品质量安全问题时，企业可以快速准确地发现问题食品的状况；另一方面，只有通过制定严格的食品质量标准对缺陷食品做出准确的界定，才能从根本上降低生产经营者在利益驱使下的侥幸心理。
建立健全有关标准可以借鉴国际经验，已有专家建议应建立符合国际食品法典委员会原则的食品安全标准体系，有关方面可参照《国际食品法典》制定出国家和行业标准。
食品召回制度的诞生地美国，目前已经形成较为成熟的标准体系，为我们提供了一个参考坐标。按照相关的标准，美国的食品召回分三级：第一级是最严重的，消费者食用了这类食品将肯定会危害身体健康甚至导致死亡;第二级是危害较轻的，消费者食用了这类食品后可能不利于身体健康;第三级是一般不会有危害的，消费者食用了这类食品不会引起不利于健康的后果，比如贴错产品标签、产品规格或标识有错误或未能充分反映产品内容等。目前，上海市药监局发布的有关规定已经借鉴了这一做法。实践也证明，根据程度分级处理缺陷食品可操作性比较强。
难题二：谁有召回权？
有了可依据的标准，接下来就是如何保证及时有效的召回，这就需要建立政府和企业间的沟通机制。在现行体制下，我国与食品相关的监管部门存在多头管理现象。农业(包括渔业)、质监、工商、卫生等多个部门及其地方分支机构都有职责监督食品生产经营的某些环节，导致管理交叉、职责不清的现象大量存在。专家认为，若延续我国食品监管的多头交叉管理，在将来的食品召回制度实施过程中，可能会发生召回管理部门职责不清的问题。因此，立法应该首先明确食品召回工作的政府主管部门，由其制定具体召回标准和发布权威的问题食品评估报告。
如前所述，《广东省食品安全条例(草案)》的制定开了食品召回地方立法的先河。然而，问题也接踵而至。食品企业的营销网络遍及整个市场，对国际大公司来说则遍及全球，如果各地都有各自不同的召回标准，那么势必导致食品生产企业无所适从，人为割裂了统一的大市场，地方保护势力可能伺机而动。
在这方面，美国的食品召回制度也提供了可资借鉴的样本。美国负责监管食品召回的是农业部食品安全检查署(FSIS)、食品与药品管理局(FDA)。美国食品召回在两种情况下发生：一种是企业得知产品存在缺陷，主动从市场上撤下食品；另一种是FSIS或FDA要求企业召回食品。从该制度的实行情况来看，召回的主角是企业，是产品的生产者。建立这种制度，意味着只要生产商发现批量产品存在质量问题，并有可能对消费者造成伤害，就有义务将产品召回并对消费者进行赔偿。强制召回适用于违反国家或行业的食品安全标准、已经引发食源性疾患、被证实存在或者可能存在相当危险的缺陷食品。这一标准有别于有关部门或机构发布的一般性健康饮食忠告。比如根据联合国粮农组织与世卫组织发布的报告，富含碳水化合物的低蛋白食品在煎炸、烧烤、烘焙等高温烹制时所产生的丙烯酰胺(丙毒)，经在动物体试验证实，会引起生殖问题与癌症，但是该报告未明确其对人体的危害程度。只有法定监管部门在法定检验机构的检验报告基础上，才有权发布召回命令。
在经济日益全球化的当今社会，我国监管部门应当建立与国外监管部门的信息共享渠道与联动机制，在缺陷食品的销售范围内及时有效地启动召回程序，在世界市场范围内联动封杀缺陷食品。国内的中央与地方监管部门的职责划分，可依食品在国内市场的流通范围而定，跨省市的召回命令应由中央部门发布。惟有强化各相关行政执法部门之间的协调配合，明确各部门责任，在食品召回时才能做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。
难题三：被召回食品如何处理？
人们总是很担忧召回食品的后续处理问题。因为，在法制健全、监管到位、处罚严厉的国家，由食品生产企业自行召回问题食品，然后进行销毁或者做饲料，这种做法或许让人放心。但在我国目前的状况下，把下架食品的处置权交给生产企业，恐怕很难保证食品召回制度应有之效。早几年，用陈馅做月饼的南京冠生园事件曾在人们心中留下挥之不去的阴影。其实，类似这种无视食品安全制度、践踏消费者权益的食品生产厂商在现实生活中并非个别之数。如果不从法制上对其形成强力约束，谁能保证下架食品不会乔装打扮卷土重来？谁能保证不法企业不会将下架食品转入低端市场销售？
实施召回制度的前沿阵地就该设在各大商场和超市。商家也理所当然地成为食品安全的主要责任人和食品召回制度的操作执行人。实施食品召回制度，不能仅靠商家自觉执行，必须加大政府有关管理部门的监管力度和媒体的新闻监督力度。对强制召回必须建立一套制度，由监管部门统一清理收缴下架食品，并进行备案登记、专门保管、集中销毁。
美国的食品召回遵循着严格的法律程序。实施召回计划企业制定的缺陷食品召回计划经FSIS或FDA认可后即可以实施。首先，由FSIS或FDA在自己的网站上或向新闻媒体发布召回新闻稿，然后由企业通过大众媒体向广大消费者、各级经销商公布经FSIS或FDA审查过的、详细的食品召回公告。最后在FSIS或FDA的监督下，企业召回缺陷食品，对缺陷食品采取补救措施或予以销毁，并同时对消费者进行补偿。当FSIS或FDA认为企业己经采取了积极有效的措施，缺陷食品的危害风险降到了最低，召回才宣告结束。企业自身发现食品存在潜在风险，且尚未造成严重危害，如果主动向FSIS或FDA提出报告，愿意召回缺陷食品并制定出切实有效的召回计划，FSTS或FDA将简化召回程序，不作缺陷食品危害评估报告，也不再发布召回新闻稿。只要企业不与FSIS和FDA合作， 则一定要对企业曝光。
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