2007年底，在苏丹红事件、阜阳劣质奶粉事件、瘦肉精事件的阴影之下，全国人大常委会第一次审议了《食品安全法草案》。
《食品安全法草案》牵涉深远，社会各界关注异常。无论是在2007年12月的第一次审议、还是2008年8月的第二次审查和正在进行的第三次审议中，全国人大常委会的委员们对这部涉及到亿万人生命安全的法律议案的论辩颇为激烈。
这些意见涉及到食品安全体制的各个方面。包括，食品安全风险监测评估制度的建设，统一食品安全标准的建立，食品生产经营的许可制度，小作坊的生产经营管理，食品检验和进出口，乃至法律名称及与相关法律的衔接等，其中，食品安全的监督管理模式如何安排，则是大家关注的核心。
显然，我国现有的食品安全体制存在严重的问题，许多委员在审议中表示，老百姓对食品已经缺乏安全感。在一审分组讨论中，来自中国科学院的方新委员就曾经拿出一组数据说，2007年9月份，科技部对北京市几千名公众做的关于食品安全的随机调查报告，30%多的人把食品安全放在最不安全因素的第一位。
不仅仅是在内地，主要由内地提供新鲜禽畜、蔬菜、干货、罐头食品的香港，也对内地的食品安全问题关注多多。来自香港的全国人大代表吴康民表示，香港从内地进口的食品出现伪假和含有毒素的事例不少，此起彼伏，使香港同胞对内地食品的安全以及监管产生了怀疑。
在这样的背景之下，对于我国的食品安全管理体制，是维持和完善现有的分段监管方式，还是推进统一监管？如果要坚持现有监管的基本模式，则应该如何对漏洞百出的分段监管做出有效调整和漏洞补充，使整个社会的食品安全形势得到缓解？而如果要推进统一监管，在现有的部门和利益格局之下，又该如何有效的推进统一监管，是一步到位，还是渐进推动？显然这些都是立法者需要面对的问题。
三鹿事件之后，食品安全监管体制如何理顺，已经变得刻不容缓，《食品安全法草案》的立法，就是这些制度努力的一个部分。
一审草案：授权国务院进行调整
2007年12月23日，国务院法制办主任曹康泰在十届全国人大常委会第三十一次会议上，对《食品安全法草案》一审草案作说明时，明确了食品安全将继续实施食品安全分段管理的体制。
在这个体制之下，农业部负责初级农产品生产环节的监督，质检部门负责食品生产加工环节的监督，工商部门负责食品流通环节的监管，卫生部门负责餐饮业和食堂等消费产品的监管，食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法处理重大事故。
其实，这个体制早在2004年国务院23号文件当中已经有明确的规定，这一次，不过是把现行的做法加以法律化而已，也就是想通过立法将现行的体制稳定化。
对于这个体制，委员们的主要意见即是：监管部门太多，各管一段，有些事职责交叉。
长期非常关注食品安全问题，并曾在2007年全国人大上提出加强食品安全监管的议案的全国人大代表陈志坤表示，在这样的体制之下，对比较好监管、有权力的领域，各个部门就都比较积极，如果是管起来比较麻烦或者没有明确范围的，就没有部门去管。
刘振伟委员也表示，这个问题如果解决不了，《食品安全法草案》的制度设计就是再周到，在落实中也要打很大折扣。
刘委员还提出，食品安全监管工作做得好的国家，如欧美的一些国家，监管部门都相对集中。法国、英国、德国、加拿大等，食品风险评估由一个部门做，主要是起协调作用，发挥专家的作用。同时，执法由一个主要部门管，但中央与地方的职责分得比较清楚，都有管理边界。而美国虽是多部门监管，但“纵向到底”，农业部管动物产品，食监局管植物产品，环保署管投入品和饮用水安全，从头管到尾，不交叉。
对于一审稿草案，金烈委员说，只是维持现在的监管体制，基本上不去触动现在的机构，听上去划分得很清楚，但实际上里面有很多交叉。
方新委员表示，目前的写法是一种泛指性的描述，且维持现行的分段管理体制的思路，虽然这样的写法为下一步的改革留有余地，但是职责还是不够明确。
同时，由于没有统一的负责机构，在各个环节之外的事务应该由哪个机构负责是分段监管中的一个需要明确的问题，曾在香港特区当过几年政府的公共卫生委员会主席的全国人大代表梁秉中提出，负责食品安全信息公布也应该有一个专门的部门，那到底是什么部门？
对于地方的管理体制，一审草案第4条规定县级以上地方政府统一领导，对本行政区域的食品安全负总责。虽然草案已经明确县级以上人民政府对本行政区域的食品安全负总责，但是究竟谁和哪个部门来负这个责任，不太明确。“这个体制在地方，由于部门上下设置不完全都对口，”沈春耀委员说，实际上，在基层执法上要比这五个方面的部门还要多。
对于现有体制存在问题，十届全国人大常委会第三十一次会议召开时是十届全国人大常委会临近任期届满。显然，对于在体制中存在问题的解决，还需要等到下一届人大和政府。一审草案表示，将根据实际情况“授权国务院进行调整”。
二审草案：卫生行政部门综合协调
10个月之后，《食品安全法草案》二审再次拿到全国人大审议。此时，新一轮的政府机构改革方案已经由十一届全国人大通过。其间，卫生大部制一度有传闻，但最终没有实现。
针对一审草案中委员比较关心的问题，草案加入了“国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责”。这是一个突破，但仍然没有明确食品安全的主管单位，只有协调单位。
“这部法要抓住大家最关心的监管体制问题，努力加以解决、有所突破。”全国人大常委会委员，前湖南省委书记杨正午在二审分组审议中提出，现行的这种监管体制不适应食品安全，如果能够突破的话，就要下决心，把多头分段的监管体制改为由一个部门主管、全过程监督管理的监管体制。
杨正午也认识到我国的现实情况，他表示。这一点很难突破。
“怎么办？”杨建议在现行监管体制的基础上，明确一个食品监督管理的主管部门。如果不好明确主管部门，建议建立国家食品监督管理委员会，统一协调。
“有没有九龙治水，天下大乱的问题？”全国人大常委会委员，前河北省委书记白克明也表示，现在对食品生产经营管理，证太多，有的一个部门要发两个证，凡是管食品的都要发一个证。白表示，食品安全工作不可能只有一个部门来管，但是如何更好地管理，“需要认真研究。”
达列力汗·马米汗委员也表示，应进一步明确一个部门牵头管理，即明确执法主体，明确牵头部门，其他部门在其职责范围内开展工作。
此外，达列力汗·马米汗委员还表示，目前食品安全问题难点在农村，最薄弱的环节也在农村。很多执法部门的工作延伸不到农村去，所以农村的食品安全不容忽视。建议本法草案对这一部分的内容进行进一步研究，并予补充。
杨正午也表示，需要加强乡镇、县这一级的监督管理。修改稿明确由地方政府负总责，但分段监管的部门是垂直管理，这种体制很不顺，应进一步修改完善。
除了强调政府的职责，范徐丽泰委员表示，政府的工作必须要得到民间的支持和配合。
三审草案：
全程监管地方政府填补漏洞
2008年8月份，《食品安全法草案》草案在十一届全国人大常委会第四次会议二审之时，一场影响广泛的食品安全危机也正在蔓延之中，这就是“三鹿事件”。
三鹿事件的爆发，暴露了很多监管体制中的漏洞。人们发现，现有体制之下，有不少职能交叉，职能空白的漏洞问题。事件发生后，人们发现，到底由哪个部门来管理奶站并没有明确的规定。于是，如何填补漏洞成为三审需要解决的一个重要问题。
三审草案在监管体制上延续了二审草案的思路，仍将卫生、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理等部门明确作为食品安全监督管理的主要部门。在中央的层面上，由国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责；在地方层面上，由县级以上人民政府统一组织、协调。
但是，三审则对此体制又作了一点补充性的规定。在这几条规定中增加规定“地方政府在建立健全食品安全协调机制的情况下，要对食品安全实行全程的监督管理”。也就是说在地方的分段监管体制出现漏洞之处，由地方政府负责填补。其目的就是建立，从源头到餐桌，各环节监督到位，不存在空白的体制。
对于这一变化，林强委员说, “上级人民政府所属部门在下级行政区域设置的机构应当在所在地人民政府的统一组织、协调下，依法做好食品安全监督管理工作。”这一条款在字面上没有任何问题，现在的问题是，从目前我们国家管理工作的实际情况来看，工商、质检、食品药品监督管理都是采用垂直管理，这条规定等于要让这些有关部门接受双重的领导和指挥。
“亡羊补牢，未为晚矣。”倪岳峰委员说,奶制品暴露出目前的监管机制确实对于食品安全形势有不适应的地方。目前的草案对于食品监管体制没有进行大的调整，各部门的责任仍然不是很清晰，责任交叉依然比较突出，“这种局面不改变，体制机制不健全，食品的安全状况很难有大的改观。”
全国人大常委会委员、北京大学校长许智宏也表示，在中国目前的体制下，我有一些担心，到底能不能真正做到这样的监管？
许提出，在很多情况下，农产品生产和加工中的掺杂，基本上是利益驱使。所以除了加强管理外，我国必须有权威的检测机构。它们必须超越于部门，建立起自己的权威性，而不是追求自己的经济利益。
对于这一条，郑功成委员说, 我赞成强化地方政府的责任和地方政府官员的责任，在强化责任的同时一定要搞好行政问责制。
郑委员建议要加上“承担相应的行政责任”的条文，把行政问责制纳入立法中，使问责制建立在法制规范的轨道上。
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